某医学高等专科学校“中药标本馆设施设备项目”评标结束后，A供应商向代理机构提出质疑并因质疑答复不满向财政部门提起投诉。质疑投诉内容同为其投标文件封面没有加盖法人电子印章而被判定为资格审查不通过。财政部门查阅了项目招标文件及A供应商投标文件，招标文件对涉及投诉内容部分有如下规定：“1.投标文件由《技术与商务投标书》和《投标报价书》两部分文件构成。2.《投标文件》中必须加盖电子公章和法定代表人电子印章（资格审查项）。”

经审查，财政部门投诉处理决定认为，1.投标文件封面并不属于招标文件界定的投标文件构成部分。2.在《投标文件》中是每一页均需加盖电子公章和法定代表人电子印章，还是其中某些页加盖电子公章和法定代表人电子印章即可，存在歧义。投诉事项成立。

政府采购项目实践中，在资格审查环节或符合性审查环节，因投标文件封面没有加盖公章（电子印章）或有内容缺失而导致投标无效的案例时有发生。

值得讨论的是，招标文件是否应当将封面签署作为实质性要求？资格审查或专家评审过程中，有关人员是否应当严格审查封面未加盖公章的情形。

第一，招标文件不宜将封面签署情况作为实质性要求。

“封面”一词一般指书刊封面（表层部分），有保护和装饰书刊的作用，封面按规定印上表示书刊属性的内容。而日常工作生活中装订的文件，使用封面的意义，除了标识文件重要内容，如，名称、时间等，也能起到修饰、保护作用。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十二条规定，“招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等”。相对应的，投标文件应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应，应包括报价、技术、商务等内容。

综上，投标文件的封面不是投标文件的第一页，并不属于投标响应内容，其存在的意义也无非是标识和装饰。

尽管政府采购法律法规允许招标文件可以具体规定投标文件的签署、盖章要求，并明确“投标文件未按招标文件要求签署、盖章的”视为无效投标，但招标文件不宜也不应当将封面签署、盖章作为实质性要求。

第二，资格审查、符合性审查不宜将封面没有加盖公章的投标文件视为不合格。

参考《中华人民共和国民法典》有关规定以及最高人民法院民事审判的相关案例，公章的作用表现在：一是表明投标行为（要约行为）非个人行为，公司承担有关法律后果。二是公司对有关内容真实意思的表达予以确认。笔者认为，成册装订的投标文件关键性内容（如授权函、承诺书等）加盖公章已可实现公章的意义和价值，而少数页面没有盖章应当视为具有法律效力，与全册文件意思表示一致。

实操中，招标文件并不会特别强调投标人须在封面加盖公章。若招标文件没有明确所有页面均须加盖公章（作资格性或符合性审查内容）的，需要结合具体的签署要求作出判断，也即特别要求盖章的地方有盖章、要求签字的地方有签字即可。即使招标文件将“投标文件每一页须加盖公章”作为实质性要求，封面也不应包含在内。

因此，资格性审查、符合性审查不宜将封面没有加盖公章的投标文件视为不合格。

从合同签订的本质以及提高采购效率的角度出发，当事人应该关注投标人在价格、技术和服务等方面的充分竞争。而形式上的审查不宜严苛，更不应对招标文件做延伸解读。

第三，封面属于非实质性的格式、形式内容。

《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）规定，“采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）”。虽然上述条款未包含封面的相关描述，但封面理应属于“格式、形式”上的非实质性内容。因封面未加盖公章而否定投标文件（行为）显然也违背了政府采购公平竞争优化营商环境的精神内涵。

（作者单位：黄云，遵义医科大学第二附属医院；李莹，贵州卫虹招标有限公司）